校園防災要點說明
- 壹、前言
安全是一切的基礎，小到個人身體的健康，大到國家的生存發展，一切都唯安全是賴。校園裡亦復如此，要是校園安全出了問題，一切的教育理念、學習作為都將皆付之流水。不幸的是，雖然時序已進入ｅ世代，科技尖端發達，但危害校園的事件，仍然層出不窮與日俱增，嚴重的是它發生的不確定性亦隨之提昇不少。根據統計，過去三年中臺灣校園共發生三千二百多件傷亡事件，造成學生一千二百多人死亡，二千四百餘人受傷，實令人觸目驚心。因此，如何減少或避免校園災害的發生，是教育行政者很重要的一個課題。
- 貳、校園災害的特性與類別
有人把災害（Disaster）與危機（Crisis）視為同一件事情，事實上，兩者是有些區別的。危機（Crisis）一詞源於希臘古文，它指的是醫學上的「轉捩點」（Turning-point）．就是病情轉好或惡化的關鍵時刻。所以韋氏字典（Websters）解釋：「危機是一件事轉機與惡化的分水嶺，是生死存亡的關頭」。就中文看，顧名思義危就是危險、風險與災害；機則可分為三個層次解釋，一是機率：危險發生的可能性；二是時機：災害發生時的處理過程；三是轉機：災害發生後的重建、革新與再造。而災害（Disaster）則是指當危險發生後帶有生命財產的損失，如九二一集集大地震造成臺灣大量生命、財產損失，就可稱之謂重大天然災害；而經常發生在花蓮東方太平洋海底的強震，雖然震度很強，但因為沒有造成損失，基本上不能算是災害。 然而不論是危機或災害都具有下列三個特性： 第一是突發性：雖然任何的災害事先都會有些蛛絲馬跡的前兆，但往往在被忽略之後，災害的發生都是令人猝不及防的。 第二是不確定性：由於環境周邊的變數往往是複雜而不確定的，人若只按正規思考模式去處理問題，就會常常忽略了一些認為發生機率不高的負面資訊，結果卻經常造成重大災難。 第三是時間的急迫性：由於危機的突發性、不確定性，就產生了處理時各項決策時間巨大的壓力和困難度，稍一不慎會適得其反損害擴大，後果不堪收拾。 學者通常將危機型態分為三大類別： 第一類是由物質界造成的，指的是大自然與科技方面的災害。天然的例如：地震、颱風、暴雨、土石流、洪水等；科技的例如：核能廠輻射外洩、化工廠有毒氣體外洩等。 第二類是人類社會趨勢演進所造成的，包括人們的對立與惡意。前者指的是因理念或利益衝突所引起，如政治集會遊行與農民、勞工的抗議等。後者指的是因個人的貪念、怨恨、變態，而發生下毒、潑酸、槍擊、綁票等事件。 第三類是管理階層疏失造成的，因為管理階層的價值判斷和處理程序發生錯誤，以及因為這些人有不道德的、非法的，甚至是犯罪行為所造成的危險事件均屬這一類的。 校園所能發生的危機，當然也不脫這三大類，但站在軍訓處的立場，教官服務校園因不涉及管理層次，故不宜直接參予處理第三類所引發的危機。為了有所區隔，我們將校園危險事件以「災害」而不以「危機」稱之，且將「災害」明確地分為二類： 一、天然災害：如颱風、豪雨、河川暴漲帶來的水災、土石流、地震等。 二、人為災害：如火災、有害氣體外洩、傳染病、飲食中毒、或被下毒、潑酸、爆裂物、重大車禍、暴力行為、槍擊綁架等。
- 參、災害管理的規劃與階段
災害雖然難以完全避免，但若有妥善的預防措施，仍可降低其發生機率，一旦不幸發生災害，若有週密的處理方式，亦能減少傷害程度。災害重建的轉機時刻若能有效掌握，則可亡羊補牢。所以我們必須以管理的模式去面對災害，所謂災害管理（Disaster Management）就是對危險情況一種持續性、動態性的規劃管理過程，其目的是減少校園的危險與不確定性，而使校園更有能力可掌握自己的命運。所以管理規劃是針對災害發生前後的所有可能情況與因素，以及其發展階段，進行全面性、詳實性、條理性的想像與歸整，並形成可理解的文件資料。 災害管理的核心是規劃，此為災害發生後處理的依據。因此，災害管理規劃通常應注意以下幾點： 一、規劃必須建立在事實及有效的假定上。 二、規劃必須基於研究與知識的基礎上。 三、規劃可減少不確定狀況與不確定的因素。 四、規劃要區分災害中各個因素的輕重緩急與處理的先後順序。 五、規劃要喚起及時的行動，也就是要落實在執行上。 一個好的規劃應該是簡潔有力的作業流程，設想所有可能的狀況，而提出有效的解決方法。 從災害的特性中可以看出災害還具有階段性。而有效的災害管理，即是針對災害的各個階段採取不同的管理措施與因應作為。災害管理的階段分類，學者的認知各有不同，有三階段論、四階段論、五階段論等。其中各有長短。我們比較分析後採用美國聯邦災害管理局所律定的四階段論，那就是： 一、減災（Mitigation）：採取實質的行動與努力，以減少或減輕人為或天然災害所造成的危險。 二、整備（Preparedness）：建構有效回應緊急事件操作能力，藉由預警系統、指揮中心、緊急溝通、緊急公關訊息、資源管理計畫，以及訓練與演練，從任何危害中恢復。 三、應變（Response）：緊急狀況時執行所有防救處理計畫與系統，以解救生命，保護財產設施。 四、復原（Recovery）：重建一切損害，使之恢復舊觀，並藉著檢討過程，找出改進的因素，不僅更能避免災害的重覆發生，而且更要提昇爾後運作的效能。
- 肆、災害管理體系
災害管理體系是災害管理運作的網絡，它必須是層級分明、職責清楚、通聯密切、能量統合的組織。以前大多都忽略了它的重要性，日本在一九五九年伊勢灣颱風，造成名古屋附近五千餘人死亡，財物嚴重損失之後；美國在一九七九年發生三浬島事變後；我國在民國八十九年九二一震災之後；才痛定思痛分別完成立法，規劃國家災害管理體系，執行災害防救的工作。 在本機制中的管理體系，我們設計中央（教育部）、地方、學校三級「校園安全通報處理中心」（如附圖）為運作的平臺。在民國八十九年七月，「八掌溪」事件之後，我們警覺到平臺的功能需要更強化才能有效統合所有資源，應付未來校園許多災害，於是立即開始強化校園值勤制度，使校園內不分日夜、上課、放假，每一分鐘都有人負責監控校安的狀況；設計「校安即時通」、「校安即時叩」通報連絡程式，使通聯效率提昇，建立每個校安中心有C3I的功能（command, control, communication and information）。三級校安中心不僅是垂直的運作，同時也與其他國家機構、地方政府防救單位連線，使整個校園災害管理體系，納入行政院中央災害應變中心的一環。
- 伍、災害管理各階段的作法
災害管理的有效性在先發式（proactive），而非反應式（reactive）的管理方式。有效的災害管理是綜合預先的管理措施，使組織能協調與控制緊急狀況的應變而達到理想的復原。事實上任何災害的發生都有徵兆，只是常被忽略而已。即以今日科技還難偵測的地震而言，在九二一地震的前二年，經濟部地質調查研究所，已經明確推算出「車籠埔斷層可能的最大地震規模為七點三」，而且具體提出了警告，但是大家卻視若無睹，以致悲劇發生。為了達到此目的，災害管理各階段都有其重點的作法。在減災階段是災害的預防與迴避，預先做好所有可能潛在的災害分析、評估傷害程度，策定迴避災害的策略與計畫，不但要做到減災，進而更要讓災害不要發生。任何災害不要有意外，要發生也是在意料之中。其次在整備階段，是根據減災階段所得出來的結論去實際推動和準備。具體的是要擬定各項工作計劃，籌措設置各項硬體設施，並對幹部與學生進行必要的宣導、講習、演練。一旦不幸災害爆發時，就進入災害處理應變階段。此時應變計畫啟動，所謂應變計畫，就是對潛在危險或曾發生過的危險，設計出一系列的處理、組織與報告的作業體系。它的主體應敘明災害處理的編組、職責、通報處理優先順序、行政支援與特別規定或協調事項。還有一些附屬計畫，則是針對個別災害不同的處理作法。其內容應力求週延、深入、明確而富彈性，要避免過於複雜而窒礙難行。當災害告一段落後，就進入復原階段，復原的工作依所需時間的長短可以分為三類，一為修復性的復原（restoring recovery），目的在於早期復原階段，迅速重建至災害前的面貌。二是轉型性的復原（transforming recovery），指經過災害檢討學習後，針對缺失重新做結構性、長期性的改變再造。災害管理的四個階段其相互間均有其關聯性，可以構建成一個環狀體系，亦即減災、整備、應變、復原四個階段，每一階段的作為都受到上一階段結果的影響，而且還會影響下一階段的行動。例如：整備階段的活動可能會延伸到緊急應變的活動，而緊急應變的活動也可能同時具備復原的功能，至於復原的工作也會造成一些減災的效果。
- 陸、災害管理的運作
校園災害管理運作的機樞就是各級的校安中心。這個中心應該是一個高度彈性有機式的組織，有精簡有效的決策小組，有包羅週延的諮詢委員會，有以問題為導向的專案分工編組、有常設性執行與協調人員。這個中心是經常性的應儘早成立，成員的責任與管轄必須非常明確。主要的工作是預想可能發生的災害，從政策性思考、規劃、籌措進行減災的工作，並針對各種可能狀況擬定必要應變計劃，並實施定期與不定期演習和訓練。 一個完整的應變計畫，必須有明確的本文，包含假定事項（包括找出潛在危機與風險、特殊弱點並預估最壞的狀況）、任務編組、職責分工、行政支援、協調連繫等，同時並根據災害種類的區分，建立個別單項具體作為為附件計畫，以便執行。其實再好的計劃若不經訓練與檢驗便形同具文沒有用處，因此計畫的模擬演練（simulation）便非常重要。模擬演練有三個層次，第一是沙盤推演（Table top），將計畫中的劇本，也就是軍中所謂「想定」，加上時空的因素，放在簡單的圖上或模型上，讓主要的幹部熟悉，並檢查其合理可行性如何？並作適當的修正。第二是幹部指揮演練（staff simulation），讓幹部在真正的時間、距離中，依狀況的誘導，具體演練各項指揮、管制的工作。第三是全員演練（full-system simulation），讓校園中每一分子都參加，按照自己的角色，在設想的狀況中，全面性、完整性、系統性做好一切應變的工作。這種演練不僅可以增強每一個人應變的能力，也是建立整體危機意識最好的方法。在上述的演練中，除了沙盤推演外，都可以用預警（notification）與無預警（non- notification）的方式實施，重要的是應在每一次、每一層次演練後做確實的檢討與改進。 在教育體系中，每一級校安中心，其運作的模式都大同小異，要讓它善盡職責，發揮效率，除前述組織完善、計畫週詳、演練嫻熟外，重要的還有：早期預警、即時通報、迅速整合的關鍵點，在有教官設置的學校裡，讓教官成為校安中心的核心，實際負責執行這些問題應該都可以落實。
- 柒、災害管理的溝通
在資訊發達、權益高漲的時代裡，任何災害不但不能掩飾，還要儘可能透明化狀態下，充分與各界溝通，才能減少各種可能附加的傷害。對管理層級而言，一定要有溝通比沉默更重要的觀念，千萬不能忽視。溝通的原則，大概有以下幾點： 一、查明並坦誠面對災害事實，不要掩飾。 二、從攸關大眾利益角度出發，不是自身的利益。 三、儘快並隨時簡明扼要說明狀況，不清楚者、查明再說。 四、派高階專人負責溝通，儘可直接與相關人員溝通。 五、不爭功諉過，並提出具體改進意見。 然後再制定一套完善的溝通計畫，包括有關媒體的資訊、溝通的管道、發言人的授權與選派等，這些溝通計畫也應與其他應變計畫一樣，平時也要常加演練。
- 捌、結論
校園災害管理已經是新世紀教育行政的重要課題，俗語說：「天有不測風雲，人有旦夕禍福」，校園中若缺乏有效的災害管理，將可能使一切努力喪失殆盡，這點應該是校園工作者不可或缺的認知。因此本部近年來亟力構建校園災害管理機制，從共識的凝聚、組織的建立、權責的區分、值勤的落實、通報的網絡、管理的作法，逐步推動以期做到先制防災，多備少害的情況。因為我們覺得凡事自助後才有人助與天助，一切災害發生的主體是各個學校，所以每一所學校均應該積極建立本身的管理機制，並讓它有效運作，這樣整個教育體系的災害管理運作才能落實。這也是今年校安工作的重點，希望我們全體一起努力來達成這個目標。
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