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  • 壹、前言
    安全是一切的基礎,小到個人身體的健康,大到國家的生存發展,一切都唯安全是賴。校園裡亦復如此,要是校園安全出了問題,一切的教育理念、學習作為都將皆付之流水。不幸的是,雖然時序已進入e世代,科技尖端發達,但危害校園的事件,仍然層出不窮與日俱增,嚴重的是它發生的不確定性亦隨之提昇不少。根據統計,過去三年中臺灣校園共發生三千二百多件傷亡事件,造成學生一千二百多人死亡,二千四百餘人受傷,實令人觸目驚心。因此,如何減少或避免校園災害的發生,是教育行政者很重要的一個課題。

 
  • 貳、校園災害的特性與類別
    有人把災害(Disaster)與危機(Crisis)視為同一件事情,事實上,兩者是有些區別的。危機(Crisis)一詞源於希臘古文,它指的是醫學上的「轉捩點」(Turning-point).就是病情轉好或惡化的關鍵時刻。所以韋氏字典(Websters)解釋:「危機是一件事轉機與惡化的分水嶺,是生死存亡的關頭」。就中文看,顧名思義危就是危險、風險與災害;機則可分為三個層次解釋,一是機率:危險發生的可能性;二是時機:災害發生時的處理過程;三是轉機:災害發生後的重建、革新與再造。而災害(Disaster)則是指當危險發生後帶有生命財產的損失,如九二一集集大地震造成臺灣大量生命、財產損失,就可稱之謂重大天然災害;而經常發生在花蓮東方太平洋海底的強震,雖然震度很強,但因為沒有造成損失,基本上不能算是災害。 然而不論是危機或災害都具有下列三個特性: 第一是突發性:雖然任何的災害事先都會有些蛛絲馬跡的前兆,但往往在被忽略之後,災害的發生都是令人猝不及防的。 第二是不確定性:由於環境周邊的變數往往是複雜而不確定的,人若只按正規思考模式去處理問題,就會常常忽略了一些認為發生機率不高的負面資訊,結果卻經常造成重大災難。 第三是時間的急迫性:由於危機的突發性、不確定性,就產生了處理時各項決策時間巨大的壓力和困難度,稍一不慎會適得其反損害擴大,後果不堪收拾。 學者通常將危機型態分為三大類別: 第一類是由物質界造成的,指的是大自然與科技方面的災害。天然的例如:地震、颱風、暴雨、土石流、洪水等;科技的例如:核能廠輻射外洩、化工廠有毒氣體外洩等。 第二類是人類社會趨勢演進所造成的,包括人們的對立與惡意。前者指的是因理念或利益衝突所引起,如政治集會遊行與農民、勞工的抗議等。後者指的是因個人的貪念、怨恨、變態,而發生下毒、潑酸、槍擊、綁票等事件。 第三類是管理階層疏失造成的,因為管理階層的價值判斷和處理程序發生錯誤,以及因為這些人有不道德的、非法的,甚至是犯罪行為所造成的危險事件均屬這一類的。 校園所能發生的危機,當然也不脫這三大類,但站在軍訓處的立場,教官服務校園因不涉及管理層次,故不宜直接參予處理第三類所引發的危機。為了有所區隔,我們將校園危險事件以「災害」而不以「危機」稱之,且將「災害」明確地分為二類: 一、天然災害:如颱風、豪雨、河川暴漲帶來的水災、土石流、地震等。 二、人為災害:如火災、有害氣體外洩、傳染病、飲食中毒、或被下毒、潑酸、爆裂物、重大車禍、暴力行為、槍擊綁架等。

 
  • 參、災害管理的規劃與階段
    災害雖然難以完全避免,但若有妥善的預防措施,仍可降低其發生機率,一旦不幸發生災害,若有週密的處理方式,亦能減少傷害程度。災害重建的轉機時刻若能有效掌握,則可亡羊補牢。所以我們必須以管理的模式去面對災害,所謂災害管理(Disaster Management)就是對危險情況一種持續性、動態性的規劃管理過程,其目的是減少校園的危險與不確定性,而使校園更有能力可掌握自己的命運。所以管理規劃是針對災害發生前後的所有可能情況與因素,以及其發展階段,進行全面性、詳實性、條理性的想像與歸整,並形成可理解的文件資料。 災害管理的核心是規劃,此為災害發生後處理的依據。因此,災害管理規劃通常應注意以下幾點: 一、規劃必須建立在事實及有效的假定上。 二、規劃必須基於研究與知識的基礎上。 三、規劃可減少不確定狀況與不確定的因素。 四、規劃要區分災害中各個因素的輕重緩急與處理的先後順序。 五、規劃要喚起及時的行動,也就是要落實在執行上。 一個好的規劃應該是簡潔有力的作業流程,設想所有可能的狀況,而提出有效的解決方法。 從災害的特性中可以看出災害還具有階段性。而有效的災害管理,即是針對災害的各個階段採取不同的管理措施與因應作為。災害管理的階段分類,學者的認知各有不同,有三階段論、四階段論、五階段論等。其中各有長短。我們比較分析後採用美國聯邦災害管理局所律定的四階段論,那就是: 一、減災(Mitigation):採取實質的行動與努力,以減少或減輕人為或天然災害所造成的危險。 二、整備(Preparedness):建構有效回應緊急事件操作能力,藉由預警系統、指揮中心、緊急溝通、緊急公關訊息、資源管理計畫,以及訓練與演練,從任何危害中恢復。 三、應變(Response):緊急狀況時執行所有防救處理計畫與系統,以解救生命,保護財產設施。 四、復原(Recovery):重建一切損害,使之恢復舊觀,並藉著檢討過程,找出改進的因素,不僅更能避免災害的重覆發生,而且更要提昇爾後運作的效能。

 
  • 肆、災害管理體系
    災害管理體系是災害管理運作的網絡,它必須是層級分明、職責清楚、通聯密切、能量統合的組織。以前大多都忽略了它的重要性,日本在一九五九年伊勢灣颱風,造成名古屋附近五千餘人死亡,財物嚴重損失之後;美國在一九七九年發生三浬島事變後;我國在民國八十九年九二一震災之後;才痛定思痛分別完成立法,規劃國家災害管理體系,執行災害防救的工作。 在本機制中的管理體系,我們設計中央(教育部)、地方、學校三級「校園安全通報處理中心」(如附圖)為運作的平臺。在民國八十九年七月,「八掌溪」事件之後,我們警覺到平臺的功能需要更強化才能有效統合所有資源,應付未來校園許多災害,於是立即開始強化校園值勤制度,使校園內不分日夜、上課、放假,每一分鐘都有人負責監控校安的狀況;設計「校安即時通」、「校安即時叩」通報連絡程式,使通聯效率提昇,建立每個校安中心有C3I的功能(command, control, communication and information)。三級校安中心不僅是垂直的運作,同時也與其他國家機構、地方政府防救單位連線,使整個校園災害管理體系,納入行政院中央災害應變中心的一環。

 
  • 伍、災害管理各階段的作法
    災害管理的有效性在先發式(proactive),而非反應式(reactive)的管理方式。有效的災害管理是綜合預先的管理措施,使組織能協調與控制緊急狀況的應變而達到理想的復原。事實上任何災害的發生都有徵兆,只是常被忽略而已。即以今日科技還難偵測的地震而言,在九二一地震的前二年,經濟部地質調查研究所,已經明確推算出「車籠埔斷層可能的最大地震規模為七點三」,而且具體提出了警告,但是大家卻視若無睹,以致悲劇發生。為了達到此目的,災害管理各階段都有其重點的作法。在減災階段是災害的預防與迴避,預先做好所有可能潛在的災害分析、評估傷害程度,策定迴避災害的策略與計畫,不但要做到減災,進而更要讓災害不要發生。任何災害不要有意外,要發生也是在意料之中。其次在整備階段,是根據減災階段所得出來的結論去實際推動和準備。具體的是要擬定各項工作計劃,籌措設置各項硬體設施,並對幹部與學生進行必要的宣導、講習、演練。一旦不幸災害爆發時,就進入災害處理應變階段。此時應變計畫啟動,所謂應變計畫,就是對潛在危險或曾發生過的危險,設計出一系列的處理、組織與報告的作業體系。它的主體應敘明災害處理的編組、職責、通報處理優先順序、行政支援與特別規定或協調事項。還有一些附屬計畫,則是針對個別災害不同的處理作法。其內容應力求週延、深入、明確而富彈性,要避免過於複雜而窒礙難行。當災害告一段落後,就進入復原階段,復原的工作依所需時間的長短可以分為三類,一為修復性的復原(restoring recovery),目的在於早期復原階段,迅速重建至災害前的面貌。二是轉型性的復原(transforming recovery),指經過災害檢討學習後,針對缺失重新做結構性、長期性的改變再造。災害管理的四個階段其相互間均有其關聯性,可以構建成一個環狀體系,亦即減災、整備、應變、復原四個階段,每一階段的作為都受到上一階段結果的影響,而且還會影響下一階段的行動。例如:整備階段的活動可能會延伸到緊急應變的活動,而緊急應變的活動也可能同時具備復原的功能,至於復原的工作也會造成一些減災的效果。

 
  • 陸、災害管理的運作
    校園災害管理運作的機樞就是各級的校安中心。這個中心應該是一個高度彈性有機式的組織,有精簡有效的決策小組,有包羅週延的諮詢委員會,有以問題為導向的專案分工編組、有常設性執行與協調人員。這個中心是經常性的應儘早成立,成員的責任與管轄必須非常明確。主要的工作是預想可能發生的災害,從政策性思考、規劃、籌措進行減災的工作,並針對各種可能狀況擬定必要應變計劃,並實施定期與不定期演習和訓練。 一個完整的應變計畫,必須有明確的本文,包含假定事項(包括找出潛在危機與風險、特殊弱點並預估最壞的狀況)、任務編組、職責分工、行政支援、協調連繫等,同時並根據災害種類的區分,建立個別單項具體作為為附件計畫,以便執行。其實再好的計劃若不經訓練與檢驗便形同具文沒有用處,因此計畫的模擬演練(simulation)便非常重要。模擬演練有三個層次,第一是沙盤推演(Table top),將計畫中的劇本,也就是軍中所謂「想定」,加上時空的因素,放在簡單的圖上或模型上,讓主要的幹部熟悉,並檢查其合理可行性如何?並作適當的修正。第二是幹部指揮演練(staff simulation),讓幹部在真正的時間、距離中,依狀況的誘導,具體演練各項指揮、管制的工作。第三是全員演練(full-system simulation),讓校園中每一分子都參加,按照自己的角色,在設想的狀況中,全面性、完整性、系統性做好一切應變的工作。這種演練不僅可以增強每一個人應變的能力,也是建立整體危機意識最好的方法。在上述的演練中,除了沙盤推演外,都可以用預警(notification)與無預警(non- notification)的方式實施,重要的是應在每一次、每一層次演練後做確實的檢討與改進。 在教育體系中,每一級校安中心,其運作的模式都大同小異,要讓它善盡職責,發揮效率,除前述組織完善、計畫週詳、演練嫻熟外,重要的還有:早期預警、即時通報、迅速整合的關鍵點,在有教官設置的學校裡,讓教官成為校安中心的核心,實際負責執行這些問題應該都可以落實。

 
  • 柒、災害管理的溝通
    在資訊發達、權益高漲的時代裡,任何災害不但不能掩飾,還要儘可能透明化狀態下,充分與各界溝通,才能減少各種可能附加的傷害。對管理層級而言,一定要有溝通比沉默更重要的觀念,千萬不能忽視。溝通的原則,大概有以下幾點: 一、查明並坦誠面對災害事實,不要掩飾。 二、從攸關大眾利益角度出發,不是自身的利益。 三、儘快並隨時簡明扼要說明狀況,不清楚者、查明再說。 四、派高階專人負責溝通,儘可直接與相關人員溝通。 五、不爭功諉過,並提出具體改進意見。 然後再制定一套完善的溝通計畫,包括有關媒體的資訊、溝通的管道、發言人的授權與選派等,這些溝通計畫也應與其他應變計畫一樣,平時也要常加演練。

 
  • 捌、結論
    校園災害管理已經是新世紀教育行政的重要課題,俗語說:「天有不測風雲,人有旦夕禍福」,校園中若缺乏有效的災害管理,將可能使一切努力喪失殆盡,這點應該是校園工作者不可或缺的認知。因此本部近年來亟力構建校園災害管理機制,從共識的凝聚、組織的建立、權責的區分、值勤的落實、通報的網絡、管理的作法,逐步推動以期做到先制防災,多備少害的情況。因為我們覺得凡事自助後才有人助與天助,一切災害發生的主體是各個學校,所以每一所學校均應該積極建立本身的管理機制,並讓它有效運作,這樣整個教育體系的災害管理運作才能落實。這也是今年校安工作的重點,希望我們全體一起努力來達成這個目標。

 
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